Jawne wynagrodzenie pracowników urzędu?
FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 12 / 2011
PYTANIE:
Prosimy o udzielenie informacji, czy radnym na sesji rady gminy i komisji rewizyjnej można udostępnić wynagrodzenia pracowników urzędu.
ODPOWIEDŹ:
Zgodnie z przepisem art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. (dalej usg), rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (art. 18a ust. 3 usg). Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy (art. 18a ust. 5 usg). Jeżeli statut gminy nie reguluje sposobu udostępniania komisji rewizyjnej tego rodzaju dokumentu, odpowiedzi należy poszukiwać w przepisach ustaw; poza przepisami usg należy mieć w szczególności na względzie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych.
Analizując przepisy usg dotyczące uprawnień kontrolnych komisji rewizyjnej można dojść do wniosku, że w celu ich prawidłowej realizacji, komisja rewizyjna - przeprowadzając kontrolę w imieniu rady gminy - powinna mieć dostęp do dokumentów finansowo-księgowych, takich jak imienna lista płac pracowników urzędu gminy. W przeciwnym bowiem wypadku trudno jest mówić o możliwości skontrolowania prawidłowości naliczanych wynagrodzeń, zgodności wypłacanych wynagrodzeń z zawartymi umowami o pracę i regulaminem wynagrodzeń oraz uchwałami rady gminy, terminowości wypłat czy prawidłowości dokonywanych potrąceń. Jednakże pamiętać należy, iż kompetencje komisji rewizyjnej, jako wewnętrznego organu rady gminy, nie mogą wykraczać poza kompetencje rady gminy. W myśl przepisów art. 6 i 7 usg, do zakresu działania rady należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, w tym zwłaszcza tzw. zadania własne, obejmujące zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zatem rada, jak i komisja rewizyjna, nie mają prawa kontrolowania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, których wydawanie zostało zastrzeżone dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (zob. art. 39 ust. 1 usg w zw. z art. 11a ust. 3 usg).
Stosownie do treści art. 34 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do:
- dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych - z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych,
- informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej,
- sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni.
Jawność publicznej gospodarki finansowej oznacza więc także obowiązek podejmowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uchwał dotyczących gospodarowania środkami publicznymi w sposób jawny. W tym miejscu warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1699/99, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 22, w którym podniesiono, iż „jakkolwiek prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma bezwzględnego charakteru i Konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych (art. 61 ust. 4) jego ograniczenie w drodze ustawy, to jednak taki przepis świadczy o tym, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych; nie mogą być wprowadzane aktem niższego rzędu, takim jak statut gminy”.
Natomiast w kontekście przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm. (do której odwołuje się wyżej cyt. przepis art. 34 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych) lista płac jest zbiorem danych osobowych i podlega ochronie prawnej. W sprawozdaniu Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych za rok 2000 – w odniesieniu do kwestii udostępniania organom kontrolującym (np. komisji rewizyjnej) danych o wynagrodzeniach pracowników urzędu powiatu, korzystania przez nich ze zwolnień lekarskich oraz innych informacji znajdujących się w aktach osobowych – zajęto następujące stanowisko: „Art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie powiatowym (…) stanowi, że rada powiatu może kontrolować działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje się komisję rewizyjną. Jednakże przepis ten upoważnia radę powiatu do kontroli jedynie w zakresie kompetencji nadanych jej przez przepisy prawa. Zdaniem Generalnego Inspektora niezależność zarządu przejawia się m.in. poprzez prowadzenie własnej polityki kadrowej i płacowej. Potwierdzają ją także przepisy prawa pracy - pracodawcą jest bowiem nie rada powiatu, lecz urząd powiatowy ze starostą, jako jego kierownikiem. W ocenie Generalnego Inspektora przekazanie takich informacji komisji rewizyjnej stanowiłoby udostępnienie danych osobom nieuprawnionym do ich otrzymania, zwłaszcza, że w tej sytuacji mogłoby dojść do ujawnienia danych tzw. wrażliwych. Uprawnienia kontrolne rady powiatu dotyczyć mogą jedynie osób wybieranych bezpośrednio przez radę. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 z późn. zm.) oraz art. 27 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta, wicestarosta i członkowie zarządu są zatrudniani na podstawie wyboru, jeżeli statut powiatu tak stanowi. W tym zakresie rada może żądać informacji, o które wystąpiła do zarządu. Z uwagi na to, że określone dane osób pełniących funkcje publiczne (np. wysokość wynagrodzenia starosty) są jawne, istnieje obowiązek ich udostępnienia nie tylko radzie powiatu, ale też każdemu mieszkańcowi wspólnoty samorządowej.”
Reasumując, szczególny charakter czynności kontrolnych oraz brak dostatecznej regulacji ustawowej (a często też statutowej) jest przyczyną sporów komisji rewizyjnej z organem wykonawczym, a czasem z radą gminy, zwłaszcza na tle dostępu do informacji dotyczących wysokości wynagrodzeń pracowników samorządowych. Jednakże dane o wysokości zarobków pracowników samorządowych niebędących funkcjonariuszami samorządowymi stanowią dobra osobiste chronione przez Kodeks cywilny. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93 publ. OSNCP 1994/1/2 stwierdzono, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. Zatem przekazanie danych dotyczących wysokości wynagrodzeń pracowników samorządowych może spowodować odpowiedzialność odszkodowawczą ze strony wójta. Z tego względu należy odmówić członkom komisji rewizyjnej i radnym dostępu do listy płac pracowników samorządowych niebędących funkcjonariuszami samorządowymi.
Monika Mikucka
Podstawa prawna:
– Art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
– Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.,
– Art. 34 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.,
– Art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego,
– Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.
