Dostęp do informacji publicznej przetworzonej w świetle wyroku TK z 18 grudnia 2018 r.

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 2 / 2019

W wydanym pod koniec zeszłego roku wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o konstytucyjności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczących dopuszczalności ograniczenia tego dostępu w przypadku informacji publicznej przetworzonej.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn. SK 27/14) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, jest zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przywołany przepis art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. – będący przedmiotem kontroli TK – stanowi, że „Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego”.

POJĘCIE INFORMACJI PUBLICZNEJ PRZETWORZONEJ

Z uzasadnienia powyższego wyroku można wywieść szereg twierdzeń niezwykle istotnych dla podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W pierwszej kolejności Trybunał skupił się na pojęciu informacji publicznej przetworzonej. Analizując dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych TK przyjął, że jest to informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany z użyciem dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W konsekwencji informacja przetworzona jest informacją nową (nieistniejącą przed złożeniem wniosku o jej udostepnienie), która zostanie dopiero przygotowana „specjalnie” dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego kryteriów. Przy jej wytworzeniu wymagane jest przy tym intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego do jej udostepnienia. W konsekwencji Trybunał przyjął, że jeśli zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę podjęcia przywołanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany. Tym samym, TK uznał, że proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostepnienia musi być uzasadniony przesłanką szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Trybunał odniósł się również do zarzutu, jakoby przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był niezgodną przesłanką do odmowy udostępnienia informacji publicznej w świetle przepisu art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi bowiem, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast zgodnie z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

SZCZEGÓLNIE ISTOTNY INTERES PUBLICZNY

Zdaniem Trybunału, ograniczenie określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dotyczące informacji publicznej przetworzonej, odpowiada jednemu z warunków ustanowionych w ww. przepisach Konstytucji RP. Ustawodawca ograniczając w tym zakresie dostęp do informacji publicznej czyni to – w ocenie TK – zgodnie z zasadą proporcjonalności, a w konsekwencji nie można w tym wypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.
Trybunał w uzasadnieniu do wydanego wyroku podkreślił przy tym, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej nie chodzi o to, by jej udzielenie było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne, gdyż jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. TK powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył bowiem, że proces powstawania informacji przetworzonej skupia podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go tym samym od przypisanych temu podmiotowi kompetencji i zadań i z tego też powodu ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Mając na względzie powyższą argumentację Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej przetworzonej znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego. Ochrona ta byłaby przy tym zdaniem Trybunału iluzoryczna, gdyby każde żądanie udostępnienia informacji angażowało organy do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań.

UDOSTĘPNIANIE INFORMACJI PUBLICZNEJ A INNE ZADANIA ORGANU

Słusznie przy tym Trybunał podkreślił, że zasadniczo kompetencje organów administracji publicznej pozostają w nierozerwalnym związku z prawami obywateli do szybkiego i sprawnego załatwienia ich spraw, a niemożliwość szybkiego i sprawnego realizowania tych kompetencji w związku z koniecznością zaangażowania sił i środków w celu przygotowania informacji przetworzonej również powinna być brana pod uwagę podczas oceny ustawowej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego: jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej przetworzonej. W konsekwencji, zdaniem TK, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być odczytywany jako instrument ochrony podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, lecz musi być rozumiany jako instrument ochrony ustawowej praw i interesów prawnych podmiotów, których sprawy rozstrzygane są w ramach podstawowych kompetencji i zadań organów.
W konsekwencji, w nawiązaniu do wyżej przywołanej argumentacji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest nie tylko niezbędne dla ochrony interesu publicznego, ale również jest adekwatnym środkiem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu, a ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatelu nie jest przy tym nadmiernie dolegliwy, a w konsekwencji nie narusza istoty prawa do informacji publicznej.

Podsumowanie

Wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok dotyczący udostępniania informacji publicznej przetworzonej z pewnością wpłynie nie tylko na podmioty zobowiązane do jej udostępniania, ale również sądy administracyjne, które badając prawidłowość wydanych w drodze decyzji administracyjnej odmów udostępnienia takich informacji, będą musiały wziąć pod uwagę ustalenia dokonane przez Trybunał. Co prawda, przedstawione orzeczenie TK na pewno nie rozwiąże wszystkich problemów związanych z udostępnianiem informacji publicznych przetworzonych, jednakże może być niezwykle przydatnym narzędziem w zakresie oceny tak charakteru wnioskowanej informacji, jak i tego, czy wnioskodawca w sposób prawidłowy udowodnił po swojej stronie szczególnie istotny interes publiczny.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI