Próba racjonalizacji procesów zmiany granic gmin
Z GMIN - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 6 / 2019
4 listopada 2019 r. Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej zorganizował w Toruniu konferencję pn. „Racjonalizacja procesów zmiany granic gmin”. Konferencja, która zgromadziła wielu przedstawicieli gmin dotkniętych lub zagrożonych procesami podziałowymi służyła przede wszystkim zaprezentowaniu założeń zmian w ustawie o samorządzie gminnym, odnoszących się do procesów zmian granic. Jest to kolejny i konsekwentny krok Związku w kierunku unormowania procesów podziałowych. SAS w tym zakresie zamieszczał już moje wypowiedzi w numerach: 9 (248) w 2016 r. oraz 2 (265) w 2019 r., których przedstawiałem nasz punkt widzenia i kolejne działania.
Przypomnę, że w sprawie unormowania procesów podziałowych ZGWRP wielokrotnie wypowiadał się w formie stanowisk Zgromadzeń Ogólnych Związku oraz stanowisk przyjmowanych przez Kongresy Gmin Wiejskich. Niezależnie od tego, kto w danym czasie sprawował władzę, widzieliśmy, że nie ma woli politycznej dla unormowania tych bardzo konfliktogennych procesów. Stan prawa w tym zakresie sprzyja po prostu realizacji politycznych deklaracji, składanych przede wszystkim w kampaniach wyborczych. Sprawą zajmował się wielokrotnie także Trybunał Konstytucyjny. Ważny jest tutaj zwłaszcza wyrok z 8 kwietnia 2009 r. (sygn. akt K 37/06), w którym Trybunał stwierdził, że liczba wniosków wniesiona do niego przez jednostki samorządu terytorialnego, w związku z dokonywanymi zmianami w podziale terytorialnym, wskazuje, iż przyjęty przez ustawodawcę mechanizm nie spełnia oczekiwań podmiotów biorących udział w tym procesie. Jednocześnie kształt obowiązujących w tym zakresie regulacji jest taki, że Trybunał Konstytucyjny nie ma w zasadzie żadnych możliwości, aby zakwestionować konstytucyjność rozporządzeń w sprawie zmiany granic gmin. To też pokazuje, że stan prawny w tym zakresie powinien ulec zmianie. Kolejne nasze działania, a także doświadczenia wyniesione przede wszystkim z procesu powiększenia granic Opola, spowodowały, że skupiliśmy się na tym, co nie powinno rodzić poważnych różnic zdań. Przede wszystkim podejmujemy próbę uregulowania zasad rozliczeń skutków procesów podziałowych, szczególnie rozliczeń finansowych i majątkowych pomiędzy gminami objętymi zmianami granic, zapewniającymi rekompensatę za poniesione koszty i utracone mienie komunalne i dochody, a także cesję zobowiązań finansowych wobec instytucji finansowych i budżetu Państwa. W różnych spotkaniach dotyczących właśnie powiększenia Opola utkwiła mi w pamięci wypowiedź jednego z posłów, który stwierdził, że „Grabież dobrostanu jednej gminy na rzecz potencjalnego dobrostanu drugiej gminy, to coś, czego w cywilizowanym państwie rozwiniętego samorządu terytorialnego nie powinno być”. Oprócz uregulowań o charakterze finansowym, Związek chciałby także wprowadzenia kontroli sądowej procesów podziałowych, unormowania prawa do informacji gminy, względem której ma być prowadzone postępowanie podziałowe, wzmocnienia procesów konsultacyjnych, a w nich wzmocnienia roli mieszkańców dotkniętych zmianami oraz ograniczenia częstotliwości procesów podziałowych, dotyczących tych samych obszarów. Związek, wraz z grupą gmin powierzył realizację naszych zamierzeń Kancelarii Prawnej: dr Krystian Ziemski & Partners. To właśnie zespół Profesora Ziemskiego sporządził ekspertyzę istniejącego prawa i na tej podstawie zaprezentował założenia do zmiany ustawy o samorządzie gminnym odnoszące się do procesów zmian granic.
Toruńska konferencja, po przyjęciu założeń przez Zarząd i współpracujące gminy, była właśnie poświęcona omówieniu ekspertyzy i rekomendacji. Nie chcąc działać „z ukrycia” do debaty zaprosiliśmy także przedstawicieli innych korporacji samorządowych. Z zaproszenia skorzystał Związek Miast Polskich, reprezentowany przez Marka Wójcika oraz Unia Miasteczek Polskich, reprezentowana przez Eugeniusza Gołębiewskiego. Zaszczycił nas także dr Marian Kachniarz z Uniwersytetu Przyrodniczego we Wrocławiu (były Starosta Kamiennogórski), przedstawiając referat pt. „Bezrefleksyjne zmiany w lokalnych strukturach społecznych są niepotrzebne” oraz dr Tomasz Brzezicki z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu z głosem odnoszącym się do problematyki podziałów gmin.
Profesor Ziemski zaprezentował swoje wystąpienie pt. „Zmiany terytorialne – działania arbitralne czy dyskrecjonalne?”. Natomiast dr Maria Jędrzejczak z Kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners przedstawiła i uzasadniła „Założenia zmiany w ustawie o samorządzie gminnym odnoszące się do procesów zmian granic”. Założenia te prezentuję poniżej.
ZAŁOŻENIA ZMIAN W USTAWIE O SAMORZĄDZIE GMINNYM ODNOSZĄCE SIĘ DO PROCESÓW ZMIAN GRANIC
Ograniczenie częstotliwości inicjowania postępowań o przeprowadzenie zmiany terytorialnej w trybie wnioskowym:
- zainteresowana rada gminy może wystąpić z wnioskiem nie częściej niż raz na 5 lat (ponowny wniosek złożony przed upływem tego czasu pozostawia się bez rozpoznania);
- rozszerzenie przesłanek negatywnych dokonywania zmian granic gmin: dochody podatkowe gminy wskutek zmiany jej granic ulegną obniżeniu o co najmniej 10 punktów procentowych.
Wzmocnienie rangi udziału społeczeństwa w procedurze dokonywania zmian granic gmin:
- obligatoryjne referendum w sprawach ważkich ustrojowo (wnioskiem objęte jest terytorium przekraczające 10% terytorium gminy lub zamieszkiwane przez co najmniej 10% mieszkańców gminy albo gdy z prognozy finansowej wynika, że wskutek zmiany granic dochody ogółem gminy ulegną obniżeniu o co najmniej 10 punktów procentowych) i w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonych konsultacji społecznych wyrażono reprezentatywny sprzeciw mieszkańców (wynik uznaje się za reprezentatywny, jeżeli wzięło w nich udział co najmniej 20% uprawnionych);
- obowiązek określenia w odrębnej uchwale zasad przeprowadzania konsultacji w sprawach dot. zmian terytorialnych opartych o zasadę równości i bezpośredniości głosowania.
Wzmocnienie rangi wniosku o przeprowadzenie zmian granic gmin:
- nadanie dotychczasowym elementom wniosku rangi ustawowej;
- dodanie dodatkowych elementów do wniosku o ustalenie granic gmin;
- analizy zmian gospodarczych, społecznych oraz kulturowych w zakresie związków zainteresowanej gminy z terytorium objętym wnioskiem na przełomie co najmniej ostatnich 10 lat wraz z określeniem trendu tych zmian w perspektywie kolejnych 10 lat – sporządzona na podstawie opinii co najmniej dwóch ekspertów wskazanych przez wojewodę,
- prognozy skutków finansowych,
- porozumienia lub informacji o braku jego zawarcia wraz z protokołem rozbieżności,
- wprowadzenie etapu wstępnego rozpoznania wniosku – wojewoda zamieszcza wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie BIP oraz doręcza niezwłocznie kopie wniosku JST, którym przysługuje prawo wypowiedzenia się w zakresie spełnienia przesłanek nadania wnioskowi dalszego biegu.
Przyznanie statusu „strony” w postępowaniu legislacyjnym zainteresowanej gminie, której proponowana zmiana terytorialna dotyczy.
Określenie zasad i trybu przekazywania mienia komunalnego w związku ze zmianą granic gmin:
- 3 propozycje co podlega rozliczeniu: nakłady inne niż konieczne, nakłady zwiększające wartość rzeczy czy wartość „straty na mieniu”;
- gmina, na rzecz której przekazywane jest mienie wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki związane z tym mieniem (sukcesja uniwersalna).
Określenie zasad rozliczeń finansowych gmin, których zmiana granic dotyczy w zakresie tzw. utraconych korzyści:
- obowiązek opracowania prognozy skutków finansowych zmiany granic zawierającej:
– prognozę wpływu zmiany granic gmin na wynik budżetów gmin objętych zmianą,
– szacunkowe koszty nabycia mienia komunalnego,
– szacunkowe koszty jednorazowe i stałe wprowadzenia zmiany granic gmin,
- wprowadzenie rekompensaty z tytułu zmiany granic gmin od gminy wzbogaconej, jeżeli z prognozy wynikać będzie pogorszenie sytuacji gminy po zmianie granic (rekompensata nie może być niższa niż 30% wartości oszacowanego pogorszenia wyniku budżetu gminy przed i po zmianie granic);
- wprowadzenie uzupełniającego mechanizmu wsparcia finansowego państwa dla gmin o dochodach niższych niż średnia krajowa.
Zapewnienie sądowej ochrony gmin, których zmiana terytorialna dotyczy:
- postępowanie przed wojewodą poprzedzające właściwą procedurę terytorialną przed Radą Ministrów:
- weryfikacja formalna wniosku,
- weryfikacja merytoryczna wniosku,
- rozstrzygnięcia podejmowane na ww. etapach będą przybierać postać zaskarżalnych postanowień wojewody.
Co dalej? Po spotkaniach konsultacyjnych i wniesionych uwagach do założeń, zespół Profesora Ziemskiego sporządzi ostateczną wersję projektu ustawy. Związek oczekuje na wykrystalizowanie się powyborczej sytuacji w parlamencie i rządzie, po czym zainicjuje szereg spotkań konsultacyjnych z przewodniczącymi sejmowych i senackich komisji samorządowych, a także z przedstawicielami Kancelarii Prezydenta oraz współprzewodniczącym ze strony rządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Wynik tych spotkań przesądzi, który z organów mających prawo inicjatywy ustawodawczej podejmie się misji zgłoszenia projektu ustawy do Sejmu RP.
Leszek Świętalski
Sekretarz Generalny ZGWRP